Les États-Unis et l’Afrique : rapports historiques et perspectives d’évolution

Nicolas Driouech, responsable du département Amérique du Nord de l'Institut d'études de géopolitique appliquée, s'est entretenu avec Grégoire Mettra, docteur en Histoire contemporaine de l'Université Paul-Valéry Montpellier III, spécialiste de la stratégie des États-Unis dans la Corne de l'Afrique.

L'intérêt des États-Unis pour le continent africain est de plus en plus ostensible. La stratégie pour l'Afrique de la Maison-Blanche de 2022 souligne l'importance de celle-ci dans la conduite de la politique étrangère des États-Unis. Les bouleversements géopolitiques ont redistribué les cartes sur le continent et de nouveaux acteurs, dont la Chine et la Russie, s'y sont installés durablement. Si aujourd'hui le regard de Washington ne peut s'en détourner, l'Afrique n'a pas toujours suscité l'enthousiasme des administrations au pouvoir.

Nicolas Driouech - Les États-Unis ont toujours eu une relation en dent de scie avec les pays africains. Quelles sont les origines de ces rapports complexes ?

Grégoire Mettra - Les relations qu'entretiennent les États-Unis avec l'Afrique se sont établies très progressivement et souvent en fonction des intérêts américains et africains, selon différentes temporalités et selon les circonstances. C'est cette évolution dans le temps qui explique ces variations. Ces rapports, souvent guidés par des facteurs conjoncturels, sont donc généralement moins durablement tumultueux que les relations entre les États africains et les anciens pays colonisateurs comme la France. Malgré des antagonismes idéologiques durant certaines périodes (l'indulgence de Washington vis-à-vis de l'apartheid pendant la guerre froide ou le commerce de minéraux avec la Rhodésie), il y a des permanences fortes : des pays qui, dans l'ensemble, se sont toujours à peu près bien entendus avec les Américains, comme le Kenya ou le Sénégal – lieux de visites régulières pour les officiels américains – et d'autres cas où les relations ont toujours été compliquées comme l'Érythrée. Entre ces deux extrêmes, on trouve tout un éventail de fluctuations spécifiques selon les États. L'Éthiopie, par exemple, est un allié précieux de Washington de la Seconde Guerre mondiale jusqu'à la révolution de 1975 avant de devenir un satellite de Moscou opposé aux États-Unis pendant environ quinze ans pour redevenir proche de Washington durant le long mandat de Meles Zenawi jusqu'à sa mort en 2012. Les relations entre les deux pays ont pâti de la sanglante guerre civile opposant l'État central et la province du Tigré entre 2020 et 2022, mais la visite récente du secrétaire d'État américain à Addis-Abeba tend à souligner une ambition de renouer des liens entre les deux pays. À contrario, le Soudan voisin est resté un allié de Washington pendant toute la guerre froide puis, pendant les années 1990, le pays dirigé par Omar el-Béchir va devenir la bête noire de Washington – Ben Laden y a notamment résidé quelques années. Mais les relations vont ensuite se détendre progressivement tout au long des années 2000 pour différentes raisons : besoin de soutien dans la lutte régionale contre le terrorisme et autres considérations liées au pétrole et à l'indépendance du Soudan du Sud. En 2020, le président Donald Trump retire le Soudan de la liste des pays soutenant le terrorisme. Là encore, l'instabilité politique empêche aujourd'hui d'appréhender avec précision la teneur des relations entre Khartoum et Washington sur un terme plus long, mais ces deux exemples montrent bien à la fois le caractère conjoncturel de ces relations et la fluctuation dans le temps et selon les pays de ces rapports.

Avant d'analyser les origines de la relation entre les États-Unis et les États africains, il est nécessaire de souligner que Washington ne s'est intéressée que tardivement à l'Afrique. Le continent est géographiquement très éloigné du centre de décision américain et occupait pendant longtemps, en matière d'échanges avec le pays, une place mineure. C'est pendant la guerre froide et en particulier à partir des décolonisations que va se dessiner la stratégie américaine à l'égard de l'Afrique et que vont naître un certain nombre d'institutions qui vont accompagner le fonctionnement de cette politique : le Bureau des Affaires africaines du département d'État (créé en 1958) et l'envoi des premiers Peace Corps, inspirés notamment par l'organisation Operation Crossroads Africa et dont les premiers volontaires partiront au Ghana et en Tanzanie, ainsi que toute la réorganisation de l'aide au développement américaine au sein de l'USAID créée en 1961. À partir des années 1970, les questions africaines seront appréhendées sérieusement dans tous les organes de l'exécutif chargés de la politique extérieure américaine et à partir de la présidence de Jimmy Carter, à peu près un président sur deux fera au moins une tournée officielle en Afrique, ce qui ne s'était jamais produit jusque-là.

Cette politique africaine s'est donc basée en premier lieu sur un intérêt stratégique, à savoir tenir le continent en dehors de l'orbite de l'URSS après le retrait des colons, qui s'accompagnera assez rapidement dans les années 1970 de l'exploitation de ressources minérales, en particulier pétrolières via les grandes majors américaines. Il faudra attendre la fin de la guerre froide pour que s'établisse réellement une relation d'échanges basée sur le commerce et le libre-échange, se détachant du caractère purement stratégique et de clientélisme des rapports entre les États-Unis et l'Afrique. Le temps fort de cette relation commerciale va être la création par Bill Clinton de l'AGOA qui organise les échanges entre les États-Unis et un certain nombre de pays africains sélectionnés, un mécanisme qui fonctionne encore aujourd'hui. En même temps, la relation va devenir de plus en plus militarisée. Pendant la guerre froide, les États-Unis vendaient des armes ou en fournissaient aux Africains en échange d'accès stratégiques ou de soutien idéologique. De leur côté, certains pays africains utilisaient l'anxiété américaine vis-à-vis de Moscou pour trouver une aide financière ou militaire. Depuis les années 2000, les Américains se sont investis beaucoup plus intensément militairement, avec des exercices conjoints, l'entraînement et la formation accrue en Amérique de soldats africains, l'envoi de militaires formateurs et la création de bases importantes, en particulier dans le Sahel et la Corne de l'Afrique. Certaines opérations militaires ont néanmoins été très mal vécues, aussi bien par les Américains que par les Africains, comme l'intervention des États-Unis en Somalie au début des années 1990 qui a mis un frein à l'interventionnisme américain en Afrique. Malgré l'accroissement du commerce entre les États-Unis et l'Afrique depuis une vingtaine d'années, les échanges restent relativement modestes. Washington peine également à concurrencer Pékin sur des questions d'intérêt national comme l'approvisionnement en ressources stratégiques et leur politique militaire se trouve de plus en plus confrontée au développement de la politique sécuritaire russe.

N.D - La présence de la Russie sur le continent africain ne cesse de croître dans de nombreux domaines. La stratégie de Moscou s'inscrit-elle dans la continuité de l'action de l'Union soviétique sur le continent ?

G.M - Il y a une interruption assez nette de l'implication de la Russie en Afrique entre la fin des années 1980 et les années 2010. Entre les deux, le paradigme a changé : en étant parmi les chefs de file de ce qu'on appelle parfois le « Sud Global », la logique qui s'impose pour Moscou n'est plus celle de la révolution communiste mais de la contestation de la puissance et de l'influence américaine et de ses alliés dans un système multipolaire. Les considérations énergétiques et économiques sont aujourd'hui beaucoup plus identifiables. Il s'agit moins de conquérir des zones stratégiques que d'exploiter des territoires en confrontation avec les anciennes puissances coloniales ou opposés au mode de vie démocratique occidental pour étendre l'influence de la Russie en s'appropriant des richesses.

On peut relever néanmoins un certain nombre de similitudes. Pendant la guerre froide, les pays se disant « non-alignés » ont finalement très souvent été proches de Moscou. Aujourd'hui c'est la Russie qui se rapproche des anciens « non-alignés ». Le modus operandi est également similaire sur certains points : bien qu'il s'agisse de compagnies privées, l'aide de Moscou est avant tout militaire, ce qui était déjà le cas durant la période soviétique et la mort de Prigojine n'a fait qu'accentuer l'influence du Kremlin sur les mercenaires présents sur le terrain. En outre, se faire le porte-voix des anciens pays colonisés résonne avec le discours anticolonialiste de l'URSS ce qui permet de mobiliser l'héritage de l'ancien empire soviétique sur le continent. La création de l'Alliance des États du Sahel pourrait être une bonne opportunité pour la Russie si elle parvient à garder son influence sur ce « cluster d'États ». Cette méthode rappelle des tentatives de fédérations de pays africains socialistes sous la houlette de Moscou dans les années 1970 (dans la Corne de l'Afrique par exemple).

N.D - La Chine est active en Afrique depuis plusieurs décennies. Les États-Unis répondent-ils de la même manière qu'à la Russie et jadis, à l'Union soviétique ?

G.M - En tant que compétiteurs stratégiques, la Russie et la Chine ne menacent pas les intérêts américains de manière similaire. La rivalité avec la Russie est plutôt d'ordre sécuritaire et entraine, par conséquent, des initiatives dans ce sens. Les États-Unis ont par exemple tenté récemment de favoriser l'implantation en Centrafrique d'une compagnie privée militaire américaine au détriment de Moscou. La concurrence avec la Chine est en revanche d'ordre économique ou concerne l'accès aux ressources minérales. La stratégie américaine pour l'Afrique est nettement plus influencée par son retard commercial sur la Chine que par ses antagonismes avec la Russie, un constat qui dépasse d'ailleurs le cadre africain et s'étend plus globalement à l'ensemble de la politique étrangère américaine. L'administration Trump s'est montrée très modeste politiquement en Afrique et Joe Biden tente aujourd'hui de reprendre la main, ce qui explique les nombreuses visites officielles de la part des représentants américains de haut rang en Afrique. Ces derniers mois, le continent a vu défiler la vice-présidente Kamala Harris, le secrétaire d'État Antony Blinken à plusieurs reprises mais également l'ambassadrice américaine à l'Onu Linda Thomas-Greenfield, la secrétaire au Trésor, Janet Yellen, ainsi que Jill Biden, la femme du président américain. Ce dernier pourrait lui-même se rendre prochainement sur le continent.

Les États-Unis sont, pour l'instant, très en retard sur la Chine en Afrique : les échanges avec Pékin y sont quatre fois plus importants qu'avec les États-Unis et les Chinois se sont beaucoup investis aux quatre coins du continent : dans la Corne de l'Afrique, en Guinée, en Zambie, et dans plusieurs autres pays dont la République démocratique du Congo où elle sécurise des accès prometteurs en lithium et possède une grande partie des mines de cobalt. Pour tenter d'imposer son influence et favoriser son accès aux minerais, dans le cadre de cette concurrence, l'administration Biden lance des initiatives comme la mise en place d'une entente avec la RDC et la Zambie en 2022 concernant l'extraction des minerais et la fabrication de batteries pour voitures électriques. Les États-Unis ont conclu de nombreux nouveaux accords commerciaux en 2023 pour tenter de rattraper leur retard sur Pékin et le législatif américain cherche par ailleurs à développer des outils juridiques pour enrayer les capacités de la Chine en Afrique : un projet de loi a notamment été évoqué en juillet dernier pour tenter de limiter l'exploitation par les Chinois des enfants qui travaillent dans les mines congolaises.

N.D - Joe Biden appelle au « partenariat » avec l'Afrique lorsqu'il évoque la position des États-Unis vis-à-vis du continent. Cette vision est-elle commune avec celle de ses prédécesseurs démocrates ?

G.M - Joe Biden s'inscrit effectivement dans la lignée de ces prédécesseurs démocrates en évoquant un partenariat avec l'Afrique, en particulier depuis la fin de la guerre froide. En 1997, Clinton lançait officiellement le « partenariat afro-américain pour la croissance » avec comme ambition de favoriser les échanges commerciaux entre Américains et Africains. Pour Washington, il s'agit d'utiliser une rhétorique qui s'écarte des rapports de domination auxquels les Africains sont évidemment très sensibles. C'est une manière de souligner la volonté d'une relation apaisée, d'égal à égal, qui ne revêt aucun caractère néocolonial et qui n'est pas guidée par des volontés de prédation. Les États-Unis s'affichent ainsi en porte-à-faux avec la Chine qu'elle considère comme peu scrupuleuse dans ses engagements avec les pays africain et dans une position plus neutre que les anciennes puissances coloniales européennes. C'est pour ces raisons que les démocrates parlent plus volontiers de partenariats et d'échanges avec des pays souverains que d'aide économique ou militaire et on retrouve ainsi ce mot dans la bouche de tous les officiels américains : le secrétaire d'État Antony Blinken déclarait il y a quelques mois que Washington cherchait avant tout « un véritable partenariat entre les États-Unis et l'Afrique » et il y a quelques semaines, c'était au tour de Kamala Harris, lors de sa tournée en Afrique, d'appeler à la fondation d'un nouveau « partenariat » entre l'Afrique et les États-Unis.

Ce sont les affaires qui guident bien souvent la politique américaine et c'est clairement de cela dont il s'agit, l'objectif étant de signer des accords commerciaux, de favoriser les échanges, sans (autant que possible) concurrencer les entreprises américaines. La pierre angulaire de cette politique est l'AGOA qui est une réalisation démocrate, créée par Clinton et prolongée par Obama jusqu'en 2025.

L'idée de partenariat n'est toutefois pas une attitude spécifiquement démocrate et le terme tend également à masquer une stratégie américaine historiquement basée sur une aide économique aux États proches de Washington. Le président républicain Eisenhower a, par exemple, tenté sans grand succès une forme de partenariat en implémentant une stratégie de « trade not aid » pour favoriser le commerce avec les pays pauvres plutôt que le soutien économique. Kennedy réformait ensuite l'USAID et envoyait des volontaires américains en Afrique...

N.D - Au-delà de l'absence de relation avec les pays de l'Union africaine et du mépris souvent affiché par Donald Trump à l'égard de l'Afrique, quel est l'intérêt des conservateurs pour le continent africain ?

G.M - Il faut bien noter que de manière général, l'intérêt porté à l'Afrique par l'exécutif et une grande partie des parlementaires américains n'est pas très élevé et le continent est souvent relégué loin derrière l'Asie et l'Europe en matière de priorité. Parmi eux, les conservateurs sont peut-être ceux qui y accordent le moins d'intérêt. Ils ont traditionnellement tendance à envisager le continent comme un terrain de compétition entre les États-Unis et ses concurrents idéologiques ou commerciaux. Pendant la guerre froide, c'était l'URSS. Ils ne voyaient pas les pays africains de manière différenciée mais comme un ensemble devant s'opposer à l'URSS. Dans les années 1970, on parlait de la stratégie « globaliste » qui consistait à considérer uniquement l'Afrique sur une échelle mondiale et à travers le prisme de la guerre froide dans la lutte contre le bloc de l'Est. Des démocrates comme des républicains pouvaient plaider pour la mise en place d'une politique globaliste mais elle est très caractéristique des conservateurs et de l'administration Reagan notamment. Aujourd'hui, c'est la Chine qui inquiète les conservateurs. L'exemple récent le plus significatif est sans doute le discours de John Bolton, ancien conseiller à la sécurité nationale de Donald Trump, sur la stratégie américaine en Afrique de décembre 2018 devant le think tank conservateur de la Heritage Foundation. Son discours n'était pas l'ébauche d'une politique africaine mais une stratégie contre les Russes et les Chinois en Afrique. Il a d'ailleurs très peu évoqué les Africains, il a simplement souligné que Washington serait plus généreuse avec les pays qui la soutiendraient. Il ne s'agissait pas de partenariat. Les républicains se sont ensuite référés à ce discours pour décrire une politique qui en fin de compte restait floue et presque uniquement guidée par l'ambition de concurrencer la Chine et la Russie.

N.D - Quelle est la stratégie états-unienne contre le terrorisme en Afrique depuis les années 2000 et la « War on Terror » lancée au lendemain des attentats du 11 septembre 2001 ? Les États-Unis s'y sont-ils autant impliqués que la France ces dix dernières années ?

G.M - Les attentats contre les ambassades américaines en Tanzanie et au Kenya en 1998 ont confirmé l'idée que l'Afrique était un espace privilégié du développement du terrorisme radical menaçant les Américains et leurs intérêts sur le continent. Les États-Unis ont réalisé que les zones particulièrement peu contrôlées de Somalie et du Sahel pouvant accueillir les bases d'organisations terroristes mondiales et locales rendaient l'Afrique vulnérable aux attentats et favorisait l'accroissement du radicalisme chez les populations locales. De gros moyens militaires vont donc être déployés sur le continent à partir du début des années 2000 avec une accélération à partir de 2003. Les Américains vont lancer une série de programmes d'assistance militaire comme l'Initiative pan-Sahel pour aider le Mali, le Tchad, le Niger et la Mauritanie à combattre les groupes terroristes locaux comme le Groupe salafiste pour la prédication et le combat (GSPC) dirigé par Abdelmalek Droukdel. Vont suivre en Afrique de l'Ouest des opérations comme Enduring Freedom Trans-Sahara – en référence aux opérations en Afghanistan : Enduring Freedom et en Afrique de l'Est, les troupes américaines s'installent dès 2002 au camp Lemonnier, une ancienne base française à Djibouti, et vont s'organiser au sein de la Combined Joint Task Force – Horn of Africa, une force opérationnelle pour toute la zone Est-Africaine allant du Soudan jusqu'au Mozambique et au Yémen à l'Est dans le cadre de l'opération Enduring Freedom – Horn of Africa (OEF-HOA).

Tout cela va s'organiser progressivement jusqu'à la création de l'Africom, le Commandement des États-Unis pour l'Afrique (United States Africa Command) lancé par George Bush et opérationnel à partir de la fin de son second mandat. L'Africom coordonne aujourd'hui toutes les activités militaires et sécuritaires des États-Unis sur le continent. L'objectif principal est de lutter contre le terrorisme mais pourrait également servir comme appareil de défense face à différents rivaux comme la Chine ou la Russie.

Durant les années 2010, les Américains ont installé des bases de drones d'attaque dans la Corne de l'Afrique et un très important dispositif au Niger avec des militaires américains à Niamey et Agadez où se trouve également une importante base de drones. Les Américains sont très actifs dans le domaine du renseignement et disposent d'une antenne de la CIA à Dirkou. Si le coup d'État dans le pays fragilise l'entente entre le Niger et les États-Unis, les rapports entre Washington et Niamey sont beaucoup moins tendus qu'entre le pays sahélien et Paris. La secrétaire d'État adjointe pour les Affaires africaines Molly Phee s'est même rendue sur place en décembre 2023 pour annoncer que les États-Unis étaient prêts à reprendre leur coopération avec les Nigériens à condition que le pouvoir militaire annonce un délai de transition raisonnable pour qu'un gouvernement démocratiquement élu soit mis en place. Washington a aujourd'hui sans doute plus d'influence que Paris en Afrique sur les questions sécuritaires et de défense, en particulier parce que les Français ont perdu beaucoup de terrain, surtout en Afrique francophone où la présence militaire française ne fait que reculer. L'implication des États-Unis est beaucoup plus discrète mais elle est très importante. Au Niger, où Washington et Paris entretenaient une étroite collaboration, les Américains gèrent maintenant leurs opérations indépendamment des Français.

Il faut souligner néanmoins que la réponse américaine à la monté du terrorisme en Afrique n'est pas uniquement militaire. La stratégie de George Bush dans le contexte de la « War on Terror » s'est également traduite par un soutien au développement accru. Soulignant les liens évidents entre la pauvreté, l'instabilité des États, les zones reculées et hors de tout contrôle et le terrorisme, les États-Unis ont multiplié leur aide au développement en Afrique par quatre entre 2002 et 2012. Elle est passée d'environ 2,5 milliards de dollars en 2002 à plus de 9 milliards en 2010. La hausse a ralenti ensuite sous Donald Trump mais l'échec du président républicain pour faire baisser drastiquement l'aide au développement en 2019 et à nouveau en 2021 face aux résistances bipartisanes du Congrès prouve que les Américains sont attachés à cette stratégie économique.