L'intégration de la Chine et de Taïwan au CPTPP : Dans quelle mesure la potentielle intégration de la Chine ou de Taiwan au CPTPP est-elle de nature à altérer les rapports de puissance en Asie Pacifique ?

Inès Mouillard, chargée de mission au sein du département Asie du Sud, Pacifique & Océanie de l'Institut d'études de géopolitique appliquée, s'est entretenue avec Nicolas Michelon, fondateur et président de Asia Intelligent Advisory, entreprise de conseil en intelligence économique orientée sur les pays d'Asie du Nord, fondateur de l'observatoire Asia Power Watch traitant de la guerre économique au sein des pays d'Asie Pacifique, et professeur invité en intelligence économique.

Comment citer cet entretien :

Inès Mouillard, Nicolas Michelon, « L'intégration de la Chine et de Taïwan au CPTPP : Dans quelle mesure la potentielle intégration de la Chine ou de Taiwan au CPTPP est-elle de nature à altérer les rapports de puissance en Asie Pacifique ? », Institut d'études de géopolitique appliquée, Mars 2022. URL : cliquer ici

En septembre 2021, la Chine annonçait sa candidature pour le Partenariat Transpacifique Global et Progressiste, (CPTPP, Comprehensive and Progressive Agreement on Trans-Pacific Partnership). Six jours plus tard, Taïwan faisait de même. Alors que les deux entités sont membres de l'OMC et de l'APEC, Pékin a immédiatement répondu qu'elle ne permettrait pas l'intégration de Taipei à ses côtés. Ces candidatures relèvent de nombreux enjeux, car une potentielle intégration de Pékin viendrait remettre en cause la place de leader japonais au sein de l'accord, ainsi que la puissance économique américaine dans sa globalité. Néanmoins, une potentielle intégration de Pékin et/ou de Taïwan ne fait pas l'unanimité au sein des États membres du CPTPP et une telle accession à l'accord apparaît aujourd'hui compliquée. De fait, la candidature en soit, puis l'éventuelle inclusion de la Chine ou Taipei dans le traité, donnent naissance à des tensions géopolitiques et géoéconomiques dans la région Pacifique.

Inès Mouillard - En septembre 2021, la République populaire de Chine puis la République de Chine ont présenté leur candidature au CPTPP. Peu après, Pékin a annoncé ne pas permettre l'intégration de Taipei à ses côtés. Néanmoins, les deux États sont tous deux membres d'organisations économiques internationales tel que l'OMC ou l'APEC. Comment expliqueriez-vous ce changement de position de Pékin vis-à-vis de la coexistence avec Taïwan sur la scène internationale ?

Nicolas Michelon - Afin de comprendre le changement de position de Pékin, il faut d'abord s'interroger sur les logiques derrière cette candidature. On peut en déceler trois du côté chinois : il s'agit d'abord de faire une candidature « de façade » afin d'envoyer un message, ensuite de profiter de l'absence américaine et d'avancer sur ce terrain et enfin d'atteindre des objectifs économiques et politiques nationaux. De plus, il faut prendre en compte que le contexte a énormément changé depuis 2001, lorsque Taïwan et la Chine avaient tous deux intégré l'OMC : les leaders chinois et taïwanais ne sont plus les mêmes, ils ne disposent plus des mêmes objectifs, et des mêmes leviers pour atteindre leurs fins respectives. Ils jouent une autre partie aux enjeux différents, avec des messages clairs à faire passer.

Concernant ce message, Pékin entend profiter de l'absence américaine et de leur méfiance pour les grands mécanismes multilatéraux pour tenter d'apparaitre comme un acteur de l'élargissement du libre commerce sur le devant de la scène internationale, afin d'offrir une image favorable de la Chine au multilatéralisme dans sa forme la plus moderne.

Il convient également de rappeler que le retrait des États-Unis ne signifie par leur absence de cette partie du paysage géopolitique, au contraire : ils assurent leur présence de facto via d'autres leviers d'influence, notamment sur le Canada, le Mexique et le Japon, tous les trois membres du CPTPP. On peut supposer que Joe Biden va se montrer peu enclin à réintégrer le traité, d'autant qu'il dispose d'autres manœuvres comme AUKUS ou le Quad dans la région. Cette absence de jure ouvre néanmoins la voie à la Chine qui affiche clairement son intention de se concentrer sur les mécanismes économiques multilatéraux, comme confirmé avec son intégration au RCEP. La signature de ce traité est un bon exemple de la dynamique chinoise d'utilisation de l'économie pour outrepasser les tensions géopolitiques, puisqu'elle signerait ici un accord avec les pays avec lesquels elle est en conflit en mer de Chine méridionale, entre autres. Globalement, Pékin cherche à créer un effet de masse en imposant sa présence partout où il le peut.

Dans le cas du CPTPP, Pékin profite de l'absence de jure américaine par cette candidature pour ouvrir la voie à une intensification de la pression sur Taïwan, avec l'objectif final de faire apparaitre la réunification comme seule solution possible. En effet, Xi Jinping a clairement fait savoir que la réunification avec Taiwan et la réintégration du territoire chinois dans sa totalité étaient des priorités de la Chine de son vivant. En plus des nombreux mécanismes de pression que Pékin exerce déjà sur Taïwan, comme les mécanismes d'influence des élections ou de l'information, ou encore la pression sécuritaire avec la circulation d'avions dans la zone d'identification aérienne de Taïwan, Xi Jinping cherche désormais à les isoler économiquement en leur interdisant l'accès à ce traité.

Néanmoins, le CPTPP est un traité très ambitieux en termes de normes, de régulations, avec notamment l'abaissement total des barrière douanières et la mise en place de mécanismes de libre-échange. Or le système économique chinois est loin de se plier à ces exigences. On en connait les limites, comme le recours au travail forcé, l'absence de respect des droits de l'homme, l'importance des entreprises d'État, etc. Tant d'aspects en opposition avec les exigences du CPTPP. Si cela laisse très peu de chance à la candidature chinoise d'aboutir, Pékin a tout de même choisit de faire acte de candidature par principe, pour les raisons évoquées précédemment.

I.M - Alors que Taïwan a entrepris des négociations et réformes législatives avec l'appui de Tokyo depuis 2016, afin de se conformer aux standards très élevés du CPTPP, la candidature chinoise est critiquée car sa législation est perçue comme trop archaïque, notamment sur les questions de droit du travail, des données ou de l'environnement. Pensez-vous que cela pourra avantager Taïwan, voire au contraire que la candidature va permettre à Pékin d'accélérer son programme de réformes ?

N.M - Ni l'un, ni l'autre, je crois. Je ne pense pas que cette avance normative de Taiwan va l'avantager, car globalement cette candidature demeure complétement irréaliste. De son coté, la Chine ne cherche pas particulièrement à faire des réformes sur ces aspects exigés par le CPTPP et a par ailleurs encore moins besoin d'incitation extérieure pour accélérer ses propres reformes. Globalement, quand on regarde les dynamiques normatives en Chine, on voit que les réformes vont plutôt dans le sens inverse de ce que prône le CPTPP, avec Pékin qui cherche à augmenter sa mainmise sur l'appareil économique public comme privé.

La politique économique menée par Xi Jinping est en un sens une forme de Colbertisme menée à l'extrême, où tout doit être au service de la puissance de l'État et de la nation. Cela s'est notamment traduit par des dynamiques d'augmentation du contrôle des entreprises et de la puissance des entreprises d'État, dynamiques complètement en opposition avec les règles du CPTPP, lequel vise justement à limiter le contrôle des entreprises.

À l'opposé, on a l'économie taïwanaise qui est parfaitement en ligne avec la philosophie du CPTPP. D'ailleurs, si ce n'était pas Taïwan dont il s'agissait, avec la Chine en face, n'importe quel pays disposant du même système économique y trouverait naturellement sa place. Malheureusement pour Taïwan, son statut particulier, les tensions géopolitiques et la menace de sanctions chinoises portent en vain leurs efforts d'intégrer ce traité et par là de franchir une étape sur le plan diplomatique.

I.M - En novembre 2021, la Lituanie a annoncé l'ouverture d'un « Bureau de représentation de Taïwan » à Vilnius, que Pékin n'a pas manqué de condamner diplomatiquement. Pensez-vous qu'une potentielle acceptation de Taiwan au sein du CPTPP lui permettrait d'augmenter considérablement sa visibilité sur le devant de la scène internationale et potentiellement d'obtenir plus de soutien et reconnaissances officielles de la part des États ?

N.M - Si Taïwan peut effectivement espérer gagner en visibilité, obtenir plus de reconnaissances officielles ne fait pas partie de l'ordre du concevable. En effet, depuis 15 ans, on assiste même à la dynamique inverse, avec la réduction continue du nombre d'États reconnaissant officiellement Taïwan. Il n'en reste désormais plus qu'une quinzaine, s'agissant d'États du Pacifique, du Vatican, du Paraguay...

En Amérique latine, on peut expliquer cette reconnaissance non pas comme le résultat d'un rapport de force économique, puisque la Chine investit déjà plus au Paraguay que Taïwan, mais plutôt comme le résultat de choix tactiques des élites politiques et économiques locales. Dans le cas des États du Pacifique, ce sont encore des logiques différentes qui s'appliquent ; en tous cas, les soutiens de Taïwan sont issus d'États faibles et sont donc globalement superficiels.

Ce n'est que récemment que la Chine a mis comme priorité de faire basculer la reconnaissance des Etats en sa faveur, toujours avec cette perspective de réunification au final. Avant, Pékin aviit pour objectif de faire basculer les reconnaissances officielles par intérêt politique et économique, désormais c'est par principe que la Chine veut faire basculer tous ces États, même ceux sans intérêts stratégiques et économiques. En effet, Pékin a désormais la capacité d'imposer sa présence dans tous les pays par principe et faire perdre systématiquement à Taïwan tous ses soutiens diplomatiques. On peut postuler d'ailleurs que le Vatican sera sûrement le dernier État souverain à reconnaître Taïwan.

Si Taïwan peut espérer de ce processus de candidature qu'il lui apporte une certaine visibilité, il ne faut pas y compter sur une avancée en termes de reconnaissance sur la pan diplomatique.

I.M - Les États-Unis étaient à l'origine du projet précédant le CPTPP, le TPP (Partenariat Transpacifique), qui avait été conçu comme moyen pour le Japon et les États-Unis d'affirmer leurs règles du commerce international avant que la Chine ne le fasse. Ils s'en sont pourtant retirés en 2017 sous décision de Donald Trump. Aujourd'hui la candidature de Pékin vient menacer la puissance commerciale des États-Unis. Alors que le président Biden ne s'était initialement pas montré favorable à l'intégration de Washington au traité, est-ce que la candidature chinoise pourrait venir provoquer une inflexion sur la politique américaine en Asie Pacifique ?

N.M - En continuant sur le postulat que l'intégration de la Chine ne saurait avoir lieu, il parait peu probable que ces candidatures aient un impact sur la position américaine sur le CPTPP. De surcroît, une telle intégration serait en opposition avec la ligne de politique interne promue par Biden, de « make in America again » - au lieu du fameux « make America great again » - ; une réintégration à un tel mécanisme de libre-échange, avec l'Asie de surcroît, n'irait donc pas dans le même sens que cette promesse électorale de relance de la production nationale et de réindustrialisation.

Cependant, les Américains doivent nécessairement tenter de contrer la Chine dans ses tentatives d'avancées sur le plan du libéralisme. En effet, qu'il y ait intégration au CPTPP ou pas, la Chine dispose déjà d'une importante présence économique grâce à sa position au sein du RCEP. Cet accord de libre-échange entre les pays membres de l'Asean et de la région Indopacifique, est à ce jour le plus grand ensemble de libre échange au monde, avec 30% du PIB mondial et un tiers de la population mondiale, bien plus important que le CPTPP qui n'englobe « que » 13% du PIB mondial. Pour ce faire, les Américains disposent d'autres mécanismes, non exclusivement économique d'ailleurs, dont je pense on peut trouver l'inspiration dans l'interprétation américaine de La Guerre hors limites, de Wang Xiangsui et Qiao Liang.

L'ouvrage rédigé par ces deux colonels chinois de l'Armée de Libération Populaire fait état de leurs réflexions stratégiques sur les conflits qui les ont précédé et ceux pour les décennies à venir. Dans ces conflits à venir, le soldat n'est qu'une composante mineure des affrontements, et s'y déploient la guerre du droit, de l'information, psychologique, de la finance, des normes, de la culture... On peut ainsi constater une inflexion américaine selon cette ligne dans de nombreux cas : le QUAD par exemple, accord militaire avec l'Inde, l'Australie et le Japon, se réoriente de plus en plus vers des aspects économiques et technologiques depuis la crise du Covid-19. On peut citer la création de nouveaux accords comme mécanisme mis en place par les Américains, comme l'accord AUKUS avec le Royaume-Uni et l'Australie en septembre 2021, qui sera certainement appelé à s'étendre à de nouveaux membres et qui comporte des dimensions militaires et industrielles. Ils peuvent aussi soutenir l'initiative du Japon, de l'Inde et de l'Australie d'amélioration de la résilience des chaînes d'approvisionnement, le RSCI. Non seulement cette initiative permet de réduire la dépendance de leurs économies à la Chine, mais aussi de l'encercler, en particulier grâce au Japon à la fois présent dans le RCEP et le RSCI, en plus du CPTPP. Enfin, Il y a un petit coup de génie décidé sous l'administration Trump durant les renégociations de l'Alena avec le Canada et le Mexique, qui pourrait prendre une importance considérable avec la candidature chinoise au CPTPP. En effet, une clause de ce traité, désormais appelé USMCA (United States-Mexico-Canada Agreement) précise que si un membre du traité rentre dans un accord de libre-échange avec une économie qui n'est pas considérée comme une économie de marché, le USMCA devient caduque. Les États-Unis disposent ainsi d'un énorme moyen de pression sur le Mexique et le Canada, confirmant l'impossibilité que ceux-ci laissent la Chine intégrer le CPTPP, alors que le veto d'un seul État membre suffit à refuser l'entrée d'un nouveau membre. Finalement, les Américains jouissent de manœuvres d'évitement et d'encerclement possible de la Chine sans avoir à intégrer le CPTPP.

I.M - Alors que ces mécanismes ont pour but d'isoler la Chine, est-ce que la stratégie chinoise de lutte contre le Covid-19 ne risque pas de jouer en défaveur de Pékin et d'accentuer leur isolement et ainsi l'ouverture de chaînes de production dans d'autres pays ?

N.M - Depuis le début de la pandémie liée au Covid-19, on assiste à une dynamique d'enfermement sur soi de la Chine ; néanmoins, la limitation de l'accès des individus au territoire chinois ne signifie par la limitation du mouvement des marchandises et capitaux, au contraire. En 2021, l'excédent commercial chinois a atteint un score historique, que l'on peut expliquer non pas par l'explosion des exportations, mais par la très forte contraction des importations. Les Chinois ne consomment plus autant qu'avant des produits étrangers, à cause de nombreux facteurs, les confinements à répétition notamment, mais aussi le scandale Evergrand, épée de Damoclès de l'économie chinoise. Cette baisse de la consommation se combine à un mouvement d'enfermement lié au Covid-19, qui a augmenté le prix de fret et a baissé la compétitivité des chaînes de production. Globalement, on assiste à une dynamique de restructuration des chaînes d'approvisionnement, avec la restructuration géographique et la réduction des flux. Des accords comme le RCEP, le RSCI, ou encore Pacific alliance à l'initiative du Chili, de la Colombie, de Mexico et du Pérou qui cherche à s'étendre de l'autre coté du Pacifique, viendront certainement concurrencer le CPTPP.

Finalement, un élément intéressant qui pourrait aider le CPTPP à sortir vers le haut de cet épisode résident dans les candidatures du Royaume Uni, actuellement en négociation, et la candidature de la Corée du Sud de janvier 2022. Ces deux candidats n'étant pas empêtrés dans des tensions géostratégiques comme le sont Taïwan et la Chine, leurs candidatures ont beaucoup plus de chance d'aboutir et représentent une véritable opportunité pour le CPTPP de s'élargir et de poursuivre dans une dynamique de croissance. La candidature de la Corée de Sud est particulièrement intéressante si l'on considère l'historique des relations avec le Japon. Les deux sont régulièrement au cœur de tensions diplomatiques et de narratifs historiques nourrissant une guerre commerciale pour défendre leurs positions. Si l'intégration au CPTPP de Séoul ne mettrait pas forcément automatiquement fin à ces querelles, elle sera quand même signe d'une volonté de progrès de la part des deux parties.

I.M - Le Japon, qui se présente de plus en plus comme un soutien à Taïwan en lien avec sa rivalité avec la Chine, l'a soutenu et appuyé dans sa candidature et dans son processus de révision législative ex ante. Par ailleurs, la candidature chinoise vient menacer le Japon, qui dispose actuellement de la place de leader au sein du CPTPP. Alors que le Japon cherche à s'imposer comme chef de file de la région Indopacifique, quels effets l'intégration de la Chine et/ou de Taïwan pourrait provoquer sur la politique extérieure et la stratégie régionale de Tokyo ?

N.M - On assiste depuis quelques années à un effort japonais d'encercler la Chine et de contenir l'expansion de sa puissance. Une intégration de Pékin viendrait contrecarrer ces efforts, alors qu'une intégration de Taipei aurait l'effet inverse, puisqu'au cœur de la stratégie Indopacifique du Japon. La position du Japon vis-à-vis de Taïwan n'est pas celle de soutien direct, en faveur de son indépendance ou de sa reconnaissance internationale, mais plutôt une posture en conséquence de la stratégie japonaise, d'affirmation de sa puissance face à la Chine. Alors que la Chine fait d'importantes avancées en termes d'influence, sur les entreprises, les électeurs, la classe politique taïwanaise, via une guerre de l'information assez offensive, le Japon adopte une position assertive vis-à-vis de Taïwan dans l'objectif de réaffirmer sa puissance stratégique, économique, technologique, et à la puissance militaire importante en dépit des restrictions imposées par l'article 9 de la constitution. Néanmoins, cette affirmation se fait toujours avec une certaine retenue, le Japon ne pouvant pas se permettre d'aller jusqu'à l'affrontement direct avec la Chine.

Il faut également prendre en compte la question de la Corée du Sud pour expliquer la position du Japon : c'est une épine dans la stratégie régionale du Japon, car ils ont besoin d'être en bons termes pour potentiellement faire face à la Corée du Nord, mais il persiste des contentieux historiques toujours pas réglés autour des femmes de réconfort qui enveniment toute tentative d'avancées dans leur relation, et affaiblit un potentiel front commun face aux menaces communes au nord. La Chine a aussi intérêt à ne pas adopter une position trop antagoniste avec la Corée du Sud, avec qui elle entretient une relation encore plus ambivalente qu'avec le Japon, d'autant que la Corée du Sud dispose d'une place majeure dans les industries centrales de la construction navale, automobile, et des semi-conducteurs. Dans ce contexte de tensions grandissantes en Asie du Nord-Est, le Japon et la Chine ont tout intérêt à se maintenir en bons termes avec la Corée du Sud. C'est un jeu à trois acteurs qui se dessine, alors que Japonais et Sud-coréens exercent un semblant de dispute sur fond de désaccord sur les femmes de réconfort, un soutien trop fort du Japon à l'industrie taïwanaise des semi-conducteurs pourrait être perçu par Séoul comme une concurrence exacerbée par Tokyo. Cette situation de tensions devient risquée alors qu'ils devraient faire front commun face à la Chine et Pékin pourrait utiliser ces points faibles. Ainsi, une adhésion de Taïwan au CPTPP exacerberait ce schéma de tensions entre Tokyo et Séoul, qui impacterait grandement certaines filières industrielles et ils devraient alors se relayer à Pékin, faisant dès lors échouer leur stratégie d'endiguement chinois.