Souveraineté et perte de contrôle du patrimoine français : des enjeux économiques, stratégiques et industriels

Lorène Alglave, analyste au sein de la Commission Diplomatie & Intelligence économiques de l'Institut d'Études de Géopolitique Appliquée, s'est entretenue avec Laurent Izard, normalien, agrégé en économie et gestion et professeur de chaire supérieure. Son dernier ouvrage s'intitule « La France vendue à la découpe », paru en janvier 2019 aux éditions L'artilleur.

Comment citer cet entretien

Laurent Izard, « Souveraineté et perte de contrôle du patrimoine français : des enjeux économiques, stratégiques et industriels », Institut d'Études de Géopolitique Appliquée, Avril 2021. URL : cliquer ici

Lorène Alglave - En décembre 2020, l'exécutif français décide de mettre son veto au rachat de Photonis par l'Américain Teledyne. Cette prise de décision est-elle révélatrice d'un changement de politique ou bien est-elle une exception dans un mouvement bien engagé ?

Laurent Izard - C'est une question difficile parce que l'exécutif a envoyé des signaux contradictoires. Effectivement, on a l'exemple de Photonis, mais il faut quand même rappeler qu'avant d'opposer son veto, l'exécutif a mené des discussions qui allaient dans le sens, au contraire, d'un rachat de Photonis par Teledyne. C'est seulement parce que les discussions ont échoué qu'on en est arrivé à un veto.

Il y a eu également d'autres signaux dans le même sens récemment : le refus du rachat de Carrefour par le Canadien Couche-Tard, et la nationalisation temporaire des Chantiers de l'Atlantique, pour lesquels on cherche des solutions au niveau national. On observe donc quelques signaux forts qui vont dans le sens d'un changement politique important. Il faut ajouter à ces quelques exemples concrets toutes les déclarations qui ont été faites par notre Président de la République, par le ministre de l'Économie et des Finances et qui vont dans le sens d'une défense de la souveraineté. Il resterait à préciser ce que l'on entend derrière ce mot. Mais le discours est clair sur le principe de défense de nos intérêts nationaux. Un autre élément significatif est le renforcement de l'arsenal juridique depuis quelques années pour défendre nos actifs économiques contre les prédateurs étrangers. Tous ces signes vont effectivement dans le sens d'une inflexion forte de notre politique.

Malheureusement, il y a aussi des signaux qui vont dans l'autre sens. Tout d'abord, le flux d'acquisition d'entreprises françaises par des intérêts étrangers ne s'est pas tari. À côté des entreprises que l'on a citées, il y a de très nombreux exemples récents de rachats d'entreprises françaises par des investisseurs étrangers. On pourrait citer Latécoère, l'entreprise Tronics qui intervient dans l'aéronautique, la défense et le médical, SCPS, une entreprise française qui fabrique des batteries électriques. Dans les quinze derniers jours, il y a eu le rachat de Talend qui intervient dans le cloud et qui était une entreprise à moitié française et à moitié américaine, mais qui a été cédée au fonds américain Thoma Bravo. On peut citer d'autres exemples d'acquisitions étrangères, telles celle de l'entreprise CILAS qui intervient dans les lasers ou encore celle de l'entreprise Fichou spécialiste de l'optique de précision qui fabrique des pièces servant pour les rafales, pour les satellites militaires, pour la dissuasion française. Par conséquent, il n'y a manifestement pas, dans les faits, une inflexion forte de notre politique.

À titre de rappel historique, n'oublions pas que lors des ventes d'Alstom il y a quelques années, mais aussi de Lafarge, Alcatel, Technip ou autres, l'équipe Macron était déjà aux commandes au ministère de l'Économie.

On constate donc des signaux contradictoires et c'est peut-être révélateur d'une absence de consensus au sein même du gouvernement.

Enfin il est possible de s'interroger sur le niveau de souveraineté recherché, souveraineté française ou européenne ? La question est posée. Là, nos gouvernements n'y répondent pas directement.

L.A - Face aux nombreuses pertes de contrôle d'entreprises stratégiques et d'intérêt national, dispose-t-on d'un arsenal juridique permettant de bloquer ces opérations de cession, et ce à une échelle locale, nationale, européenne ? Le cas échéant, quels dispositifs supplémentaires pourrait-on envisager ?

L.I - Il y a plusieurs questions dans une même question. Au niveau national, il y a eu une évolution certaine. Depuis que le général de Gaulle, en 1966, a commencé à créer un embryon de réglementation sur cette question pour défendre nos intérêts nationaux, il y a eu quelques évolutions juridiques, mais toujours a posteriori. Ce ne sont que des dispositions réactives. Par exemple, lors du rachat de Gemplus, notre spécialiste des cartes à puce, une réglementation a été adoptée. En 2005, quand il y a eu une rumeur sur le rachat de Danone par des investisseurs américains, ont été pris les décrets « Villepin » afin d'éviter ce rachat qui n'était d'ailleurs, d'après PepsiCo, pas d'actualité. Plus récemment, Arnaud Montebourg a mis en place, le 10 mai 2014, une réglementation qui aurait permis à la France d'émettre un veto lors de la cession d'Alstom à General Electric. Cela n'a finalement pas suffi pour éviter la cession. Il y a donc eu quelques dispositifs ponctuels réactifs. Par la suite, la situation a évolué grâce à un renforcement des dispositifs juridiques à partir d'un décret du 29 novembre 2018 et de la loi PACTE du 29 mai 2019 accompagnée de quelques décrets postérieurs. À titre d'exemple, le périmètre des entreprises relatif à la protection des investissements étrangers en France (IEF) obligeant les acquéreurs, à partir d'un certain seuil, à déclarer leurs investissements a été élargi. De plus, le gouvernement peut désormais opposer un droit de veto à tout rachat d'une entreprise française présentant un intérêt stratégique.

Ceci dit, on revient à ce que l'on a évoqué tout à l'heure, c'est-à-dire que ces dispositifs sont finalement peu utilisés. Ils n'ont quasiment jamais permis d'empêcher l'acquisition d'entreprises françaises par des investisseurs étrangers. Le gouvernement essaie plutôt de négocier les départs et d'y mettre des conditions plutôt que de les empêcher car, dans certaines circonstances, les entreprises ont réellement besoin des investisseurs étrangers. Il ne faut pas non plus être intransigeant en la matière. À l'arrivée, on estime que seulement 10% des investissements étrangers donnent lieu à une déclaration et à un contrôle, ce qui est finalement très peu. Par conséquent, il est possible de douter de l'efficacité de ce dispositif encore aujourd'hui.

Au niveau local, il n'y a quasiment aucun moyen de contrôle. Au niveau européen, en revanche, il y a eu une évolution importante depuis le début de l'année 2020 et ce mouvement est certainement lié à la crise sanitaire. La Commission européenne elle-même, par une communication du 25 mars 2020, a fortement encouragé les États membres à faire pleinement usage de leurs mécanismes de contrôle et à les renforcer afin de protéger les entreprises stratégiques, voire à en créer lorsqu'ils n'en disposent pas. À la suite de ce mouvement, le gouvernement français a pris de nouvelles mesures en abaissant notamment le seuil de déclaration à 10%. Il s'agit tout de même d'un revirement de l'Union européenne parce que ce n'était pas du tout dans sa logique de fonctionnement jusqu'à présent.

Que faudrait-il faire ? Votre question portait aussi sur des propositions. Selon moi, les propositions devraient tourner autour de trois grands axes :

• Premier axe : il faudrait améliorer les processus de contrôle des IEF, abaisser encore les seuils de déclaration et surtout créer un organisme équivalent au CFIUS (Committee on Foreign Investment in the United States) américain, l'organisme indépendant qui contrôle absolument toutes les acquisitions d'entreprises américaines par des investisseurs extérieurs. Je serais d'avis qu'on crée un organisme de contrôle qui ait un vrai pouvoir, qui puisse donner un avis systématique et qu'il soit véritablement informé à chaque fois qu'il y a un processus en cours d'acquisition étrangère. Aux États-Unis, ce n'est pas seulement l'investisseur étranger qui doit déclarer, c'est aussi l'entreprise qui risque de se faire racheter ou qui ouvre son capital qui doit se signaler au CFIUS. Il faudrait faire de même.
• Le deuxième axe irait dans le sens d'une amélioration des systèmes de financement de nos entreprises parce que si globalement elles ouvrent leur capital ou qu'elles tombent dans l'escarcelle d'investisseurs étrangers, c'est parce qu'elles ont des besoins de financement qui sont insatisfaits. Que peut-on faire ? Par exemple, il conviendrait d'augmenter les moyens dont dispose Bpifrance (Banque Publique d'Investissement). On pourrait créer, comme c'est en train de se faire dans la région Rhône-Alpes, des fonds d'investissement régionaux pour soutenir des entreprises au niveau local. Puis il faudrait créer un vrai fonds de pension à la française qui, à l'instar des grands fonds de pension américains, pourrait investir dans des entreprises françaises l'argent recueilli.
• Le troisième axe serait d'assurer un meilleur suivi des investissements directs étrangers. Il se trouve que le CESE (Conseil Économique, Social et Environnemental) a récemment fait une proposition en ce sens. L'idée serait d'avoir une vraie base de données, de contrôle et de suivi de tout ce qui a été fait, notamment pour voir si les investisseurs étrangers respectent leurs engagements quand ils en ont pris. De cette manière, nous pourrions avoir l'historique de ces acquisitions et cela pourrait permettre dans les futures négociations d'insérer des clauses pénales en cas de non-respect des engagements, qui permettraient une réaction plus rapide. Jusqu'à présent, nous ne disposons d'aucun moyen d'action efficace lorsqu'une entreprise prédatrice ne respecte pas ses engagements. Voilà quelques directions vers lesquelles nous pourrions aller.

L.A - La France est entrée dans un processus de désindustrialisation depuis le début des années 80. Au vu de la politique de relocalisation récemment initiée, peut-on parler d'une volonté de réindustrialisation ?

L.I - Cette fois encore, le gouvernement envoie des signaux forts : il n'y a pas un jour sans que l'on ne parle de réindustrialisation. À mon sens, la question des relocalisations n'est qu'un aspect du problème. Quelques entreprises avaient effectivement délocalisé, notamment en Chine, et ont choisi pour différentes raisons stratégiques de relocaliser. Il y a des exemples qui sont très connus : les brosses à dents Bioseptyl, les ampoules électriques Lucibel, et puis récemment les Cycles Mercier. Cependant, ce mouvement reste très limité et si l'on parle de délocalisation stricto sensu, il s'agit en réalité d'un mouvement mineur, même si la France est peut-être en Europe l'un des pays qui a le plus délocalisé.

Je crois que la nouveauté, sur cette question, c'est qu'avec la crise sanitaire, on parle davantage de réindustrialisation parce que la crise a révélé certaines faiblesses, que l'on connaissait déjà, mais qui éclatent au grand jour.

Ces faiblesses sont liées à un processus de désindustrialisation que l'on a subi depuis quarante ans. La France a perdu la moitié de ses emplois industriels : nous sommes passés de 6 millions d'emplois il y a quarante ans à 3 millions d'emplois industriels actuellement. L'industrie représentait plus de 20% de notre PIB en 1980, alors qu'aujourd'hui ce secteur ne pèse plus que 10% du PIB. Et l'on commence à déplorer des pertes de savoir-faire. Mais ce n'est pas l'unique problème. Il s'agit aussi de questions de souveraineté et d'indépendance économique. Au début de la crise sanitaire, nous avons été totalement incapables de produire tous les matériels médicaux qui nous étaient indispensables et nous avons également subi des difficultés d'approvisionnement.

Par conséquent, je pense qu'il y a une vraie volonté de réindustrialiser, mais la question n'est pas tellement de faire revenir les entreprises qui sont parties. La question est plutôt d'identifier les secteurs d'avenir, les secteurs de pointe qui pourraient éventuellement être soutenus par le gouvernement.

 Il y a un rapport très bien fait et accessible sur internet, le rapport Potier, qui évoque cette question. Il y a aussi des cabinets privés qui ont fait un rapport sur ce sujet, par exemple le cabinet de conseil PwC. L'idée est d'identifier les secteurs d'avenir sur lesquels la France pourrait avoir des avantages et qui seraient utiles à sa souveraineté. Toutefois, si nos entreprises n'ont pas un environnement économique favorable, il n'est pas possible artificiellement de toutes les soutenir et de créer ex nihilo de nouvelles entreprises. Or, l'environnement aujourd'hui en France n'est pas un environnement particulièrement favorable aux entreprises pour de multiples raisons : les entreprises ont de véritables boulets aux pieds qu'ils soient fiscaux, réglementaires, environnementaux ou encore sociaux. Il y a en France un coût de la main d'œuvre qui est trente fois supérieur à celui de certains pays. Il sera extrêmement difficile de relancer un vrai processus de réindustrialisation si l'on ne revoit pas certains fondements de l'environnement de l'entreprise et même si l'on ne pratique pas un protectionnisme limité et temporaire.

L.A - Vous écrivez, dans votre livre « la France vendue à la découpe », que « si rien ne change, notre pays est condamné à voir grandir une diaspora économique française en regardant son territoire se vider de ses activités à forte valeur ajoutée ». Dans le cas d'une volonté politique d'inverser le processus, la France aurait-elle les « moyens de ses ambitions ». En d'autres termes, aurait-elle les moyens économiques pour se défendre en particulier avec la dette publique qui augmente ?

L.I - Quand j'ai écrit cette phrase dans mon livre, je pensais à un double phénomène : d'un côté le phénomène de fuite des cerveaux (notamment des chercheurs) qui est dramatique et d'un autre le phénomène de la diaspora. Des créateurs d'entreprise, ces personnes qui créent de la richesse, mais partent développer leur entreprise à l'étranger parce qu'en France, la réglementation est excessivement contraignante. Toutes ces personnes qui partent, ce sont autant de richesses en moins créées en France.

Avons-nous les moyens de nos ambitions ? Peut-on inverser le processus ? Peut-on éviter les départs d'entreprises ? Il se trouve qu'assez paradoxalement, il me semble que le contexte est plutôt favorable. Pourquoi ? Parce que d'abord, nous avons complètement oublié depuis un an les critères de Maastricht. Nous n'en parlons plus. Par conséquent, il n'y a plus de problème « juridique » avec la dette. Même si elle reste une épée de Damoclès, l'argent coule à flots. De plus, nous avons un plan de relance qui a été initialisé avec des crédits de la BCE. Enfin, il y a une évolution de l'opinion publique vers le « made in France ». La publicité pour le « made in France » est très présente à la radio, la télévision et c'est quelque chose de relativement nouveau. Et il y a une prise de conscience, que l'on a évoquée, de cette dépendance économique à l'égard de pays dont certains ne sont pas démocratiques. D'autre part, un cargo qui s'échoue dans un canal et 10% du commerce mondial et de nos approvisionnements sont remis en cause. C'est tout de même un vrai problème... Alors on peut inverser le processus. Je pense que c'est compliqué, mais pas infaisable. Pour ce faire, il y a une condition sine qua non à mon sens : il faudra revenir sur quelques règles de l'OMC et de l'Union européenne parce que, pour l'instant, nous sommes pieds et poing liés. Je vous parlais de mesures protectionnistes, je ne serais pas hostile à une taxe, par exemple, à l'entrée de certains produits qui proviennent de pays dans lesquels les droits de l'homme ne sont pas respectés, où les salariés sont traités comme esclaves, ou encore qui ne respectent aucune norme environnementale. Je pense que cela serait bien accepté par l'opinion publique et que ces taxes permettraient de protéger un certain nombre de nos entreprises. Maintenant, comme dit précédemment, toute la question est de recréer un environnement économique favorable à nos entreprises et nous en sommes encore loin. Sur son blog, Loïk Le Floch-Prigent a écrit de très belles choses sur ces questions.

L.A - Dans votre article « Les prérequis d'une souveraineté économique retrouvée » paru sur Géopoweb le 12 février 2021, vous écrivez « Sans souveraineté économique, il ne peut en effet exister de véritable souveraineté politique ». Quelle est la place de l'Europe dans cette recherche de souveraineté en contexte de guerre économique ? Dans cet article, vous ajoutez « Nos entreprises risquent d'être confrontées à de nouveaux concurrents qui ne sont pas soumis aux mêmes règles de production et au respect des normes environnementales en vigueur en Europe. » L'Union européenne est-elle un bon allié dans le contexte de guerre économique ?

L.I - C'est l'un des débats majeurs aujourd'hui. Au sein même des partis politiques, tout le monde est un peu partagé sur la question. Essayons de préciser les choses : pour certains, notre souveraineté ne peut être qu'européenne. Nous pouvons prendre quelques exemples : nous n'avons plus vraiment les moyens d'une politique de défense autonome. En outre, il y a de grands projets comme Airbus par exemple qui peuvent difficilement se concevoir au niveau national (mais on peut envisager une coopération interétatique indépendamment de l'UE). On observe, de plus, que la construction du marché unique dans l'Europe entre frontalement en contradiction avec l'idée d'une souveraineté nationale purement française. Un autre thème est celui de la lutte contre les GAFAM. On voudrait éviter qu'ils contrôlent nos données et qu'ils ne paient pas d'impôts là où ils réalisent du chiffre d'affaires en Europe, et ces questions sont difficiles à traiter à un niveau national. Ce sont des questions de souveraineté qui doivent logiquement être traitées au niveau européen. Il y a également la question de l'extraterritorialité du droit américain. C'est un vrai sujet.

Si l'on veut lutter contre l'hégémonie américaine en matière d'extraterritorialité, c'est à l'échelon européen qu'il faut peut-être le faire parce qu'au niveau national, la France peut avoir un rôle d'impulsion, mais elle n'a pas la puissance nécessaire pour faire bouger les lignes.

Ceci dit l'Union européenne présente de grandes faiblesses en la matière. Elle souffre d'un déficit démocratique et elle est trop sensible à l'activisme de certains lobbies, notamment de lobbies extra Européens. L'Union européenne a montré sa difficulté à résister à l'activisme de firmes étrangères ou d'États étrangers. Par conséquent, je pense qu'il reste des choses à faire au niveau national. Évidemment, défendre la souveraineté française ne veut pas dire, comme je le vois parfois, basculer vers une économie autarcique. Cela ne veut pas dire non plus être totalement indépendant économiquement parce que l'on n'arrivera jamais à produire tout ce qui nous est nécessaire pour nous-mêmes, ou alors à des coûts prohibitifs. La question ne se pose donc pas en ces termes, mais il est vrai que l'on peut faire un certain nombre de choses pour améliorer notre indépendance. Cela m'ennuie de me résoudre à être dépendant des Européens et a fortiori des Américains pour notre défense militaire, par exemple. C'est un réel problème. Cela m'ennuie de dépendre des Chinois et des Indiens pour nos médicaments et nous avons eu des exemples récents des conséquences d'une telle dépendance... Cela m'ennuie que nos entreprises qui interviennent dans l'automobile, par exemple PSA ou Renault, soient à l'arrêt parce que l'on manque de micro processeurs en raison notamment de la guerre économique que se livrent les Chinois et les Américains. Sur ce point, l'Europe est quasiment inactive, muette et, par conséquent, je pense que la France devrait avoir un rôle d'impulsion. De mon point de vue, la politique menée par Bruxelles est parfois même contre-productive, notamment sur certains aspects du droit de la concurrence. On en a eu l'exemple lors de la fusion avortée entre Alstom ferroviaire et Siemens. Les résultats de la politique de l'UE sont parfois aberrants : par exemple l'idée de vouloir assurer absolument une concurrence entre plusieurs entreprises européennes et de refuser les monopoles au niveau européen sans se rendre compte que l'Europe fait maintenant partie d'un vaste marché mondial est totalement contreproductive. L'Europe s'est prononcée contre l'acquisition des Chantiers de l'Atlantique par Fincantieri uniquement parce que cela créerait un trop gros ensemble au niveau européen. Cependant, même après la fusion, le groupe Fincantieri n'aurait pas constitué un mastodonte protégé des concurrents géants japonais et coréens. Cette vision intra européenne est parfois, il me semble, en léger décalage avec la réalité géopolitique contemporaine...

En conclusion, l'idée est quand même d'essayer d'éviter les situations de trop grande dépendance et pour cela, il faut éviter de dépendre d'un pays pour nos approvisionnements essentiels. Il s'agit donc, lorsque cela est possible, de diversifier les sources d'approvisionnement et d'essayer de produire localement. C'est vers cette direction à mon sens qu'il faut essayer d'aller, même si une totale souveraineté économique, française ou européenne, s'avère en pratique impossible.